威海市人口与计划生育工作

回顾与展望

       党的“十六大”提出全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的宏伟目标，威海市委、市政府提出要超常规、跳跃式发展，率先在全省基本实现社会主义现代化的战略任务。为此，我们对威海市人口与计划生育工作进行回顾，总结过去，规划未来，更好地坚持和深化计划生育“三为主”方针，切实稳定低生育水平，努力实现人口现代化，为全面建设小康社会创造良好的人口环境，推动我市走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。???

一、历史回顾

威海市辖荣成市、文登市、乳山市和环翠区，52个镇、15个办事处、2747个行政村，总面积5436平方公里，总人口247.2万。我市是全国最早开展计划生育工作的地区之一，1956年，文登市被确定为全国首批节制生育试点单位，1983年，荣成市总结提出了计划生育“三为主”经验，被国家确定为计划生育工作的方针。进入二十世纪九十年代以来，顺应经济社会转型的新形势，我们坚持与时俱进，开拓创新，不断发展深化“三为主”，开拓新的工作领域，形成了领导重视、依法管理、村民自治、优质服务、政策推动、综合治理的计划生育管理机制，实现了由“人治”到法治、由行为控制到观念引导、由社会制约为主到全面优质服务、由控制人口数量为主到更加注重出生人口质量的“四个转变”，由生育数量、生育质量、生育时间、生育性别、生育方式共同构成的生育行为特质发生了良性变化,基本实现了生育现代化。

       （一）主要成绩

　　－－人口增长得到有效控制。我市自开展计划生育工作以来，累计少生人口140多万；20世纪80年代初期，我市就进入了低生育水平时期，人口自然增长率低于10‰，育龄妇女总和生育率稳定在1左右；自1999年以来，连续4年实现人口负增长，并将在“十五”期间保持这一趋势，较全省提前近20年，较全国提前近半个世纪；人口再生产完成了由“高出生、低死亡、高增长”的传统型向“低出生、低死亡、低增长”的现代型较稳定转变。

　　－－人口素质显著提高。生殖健康状况改善。至2001年末，全市育龄群众人人享有初级生殖保健服务，已婚育龄妇女围产期保健率达95%以上、住院分娩率达到99.49%。出生人口质量提高。婴儿死亡率由1987年的19.6‰降至2001年的6.69‰，肉眼可见的出生缺陷发生率由1987年的13.3‰降至2001年的3.6‰。受教育程度普遍提高。全市城乡已普及九年制义务教育，“五普” 与“四普”相比，每10万人中具有大学程度的比例上升了418%，高中比例上升了60%，初中比例上升了20%，总人口文盲率下降了7.54个百分点。医疗健康水平提高。目前，全市城镇职工养老保险覆盖面达99%，有100%的镇、98.4%的村参加了农村社会养老保险，有90%的村实行了医疗合作制度，全市镇镇都建有敬老院，条件好的村建有老年公寓，孤寡老人全部实现了集体供养，人口平均预期寿命提高到75.4岁。

　　－－群众的婚育观念发生了深刻变化。育龄妇女的生育模式实现由“早、密、多”型向“晚、稀、少”型的稳定转变，少生优生、按政策生育已日益成为广大群众的自觉行动，实现了由“要我计划生育”到“我要计划生育”的转变。近10年，全市符合政策生育率均达到99%以上，晚婚晚育率均达到97%以上，出生婴儿性别比平均为105左右，是全省出生性别比最合理的市地之一。目前，全市妇女平均初婚年龄达25.35岁，一孩妇女比为69.8%，多孩妇女比为1.0%，双女户占二孩户比重为38.5%，独生子女领证率达到了55%,均为全省最好水平。在没有奖励的情况下，有3.8万个符合生育二孩政策的农村独女家庭自愿报名不生二孩，占农村独女户总数的57%，是全省比例最高的市。已婚育龄妇女避孕节育意识增强，实现了由“ 要我避孕”到“我要避孕”的转变。自上世纪九十年代以来全市全面推行了避孕节育措施知情选择，综合避孕节育率始终稳定在90%左右，节育有效率连年提高，达98%以上。

       深入扎实而富有成效的人口与计划生育工作，为我市现代化建设创造了良好的人口环境，促进了人口与经济社会及各项事业协调发展。近10年，全市国内生产总值以20%以上的速度递增，2001年达到627.1亿元，人均2.54万元；农民人均纯收入4146元，城镇居民人均可支配收入8736元；城乡居民储蓄余额284.2亿元，人均1万多元；地方财政收入30亿元。我市先后跨入“全国综合经济实力50强”和“投资硬环境40优”城市的行列，荣获全国第一个“国家卫生城市”和“国家环境保护模范城市”、“全国优秀旅游城市”等十多项国家级先进称号。

多年来，我市计划生育工作得到各级的充分肯定。自山东省实行人口目标责任考核以来，连续12年获得山东省人口目标责任考核一等奖；1993年，所辖市区都被省委、省政府授予首批“计划生育‘三为主'先进县”，荣成市和文登市还分别被国务院授予“计划生育先进集体”称号，乳山市和环翠区分别被省委、省政府授予“计划生育先进集体”称号。1998年，我市被确定为全省第一个计划生育优质服务示范市，被省委、省政府授予“计划生育先进单位”称号；荣成市和文登市成为全省首批“计划生育优质服务先进县”。1998、2002年我市连续两次被人事部、国家计生委授予“全国计划生育先进集体”称号。

威海市在经济社会发展水平不是全国最高、农村人口占总人口的60%的情况下，率先实现了现代人口转变和生育现代化，出生人口素质达到了发达国家水平，群众的婚育观念发生了根本变化，走出了一条超经济发展之路，这引起了许多人口专家的关注，并称之为“威海现象”。回顾分析，产生这一现象的原因，主要是：经济社会事业发展的拉动；长期人口与计划生育工作的促动；新型生育文化的带动。

（二）发展历程

回顾威海市人口与计划生育工作的发展历程，以现代人口转变情况和计生工作情况为主线，可以概括为四个阶段：现代人口转变经历了人口再生产的高、低、高阶段、更替水平阶段、低生育水平阶段、生育现代化阶段；计划生育工作经历了宣传发动阶段、行政约束阶段、“三为主”阶段、优质服务阶段。这一发展历程，充分展示了常抓不懈、求真务实、与时俱进、创新发展的威海精神。

第一阶段，建国后到1965年，人口再生产的高出生、低死亡、高自然增长阶段，即现代人口转变的前期酝酿准备阶段。

在这一时期，人口转变没有什么变化，总和生育率在5以上，出生率也没有明显下降，人口仍处于高增长状态，1949年、1965年的出生率分别为31.37‰、33.20‰，自然增长率分别为19.46‰、24.05‰。

计划生育工作特征：宣传发动阶段。计生工作起步较早，1956年按照《全国农业发展纲要》的要求，在文登县进行节育试点，早于全国10多年开展计生工作。主要通过宣传发动和思想教育，号召节制生育，提倡落实避孕节育措施。生育基本处于无政府状态，控制人口增长的进程缓慢，但为后来全面开展的计划生育作了酝酿和准备。

第二阶段，1966年－1980年，现代人口转变的启动和发展期。

在这一阶段，总和生育率逐年下降，从1966年的3.50下降到1980年的1.61，达到更替水平以下；出生率、自然增长率平稳下降，出生率由1966年的24.57‰下降到1980年的14.05‰，相应地自然增长率从15.61‰下降到7.15‰，最低的年份达到了5.46‰，较全国早18年降到10‰以下。

计生工作特征：行政约束阶段。在计划体制下，采取强有力的行政控制。管理以行政干预为主，工作以突击活动为主，技术措施以人工流产、结扎为主，实行“一环、二扎、三刮”政策，主要方向是杜绝多胎，提倡两胎。人口增长得到了有效控制。

第三阶段，1981－1990年，人口再生产实现了从高、低、高到低出生、低死亡、低自然增长的历史性转变。

这一阶段，总和生育率稳定在更替水平以下，实现了低生育水平。1990年出生率和自然增长率分别下降到12.43‰和5.43‰。现代人口转变基本实现，早于全国10年。

计生工作特征：“三为主”阶段。通过“三为主”改变人们的婚育行为和婚育制度，开始推动群众婚育观念的转变。这是对前一时期工作弊端的纠正，是计划生育工作思路和工作方法的根本转变。这次改革受到了广大干部和群众的普遍欢迎，对持续降低生育水平的作用显著，并于1983年推向全国。

第四阶段，1991－2000年，稳定低生育水平，进入现代人口转变的完成阶段。

在这一时期，总和生育率连续10年稳定在1左右。人口自然增长率自1999年始一直保持负增长，较全国提前半个世纪达到了稳定的负增长。群众的婚育观念发生了根本性转变，晚婚晚育、少生优生、男女都一样，已经成为大多数群众的内心愿望，而不是政策约束的结果。基本实现了生育现代化。

计生工作特征：优质服务阶段，即“三为主”的深入发展阶段。宣传教育为主，从粗放型宣传转变到以人口学校为中心的分对象、分层次的全方位、系列化的人口宣传教育；经常工作为主，从管理与服务相结合转变到全面开展以技术服务为重点的计划生育优质服务；避孕节育为主，由一孩放环、二孩结扎“一刀切”的方法，转变到节育措施知情选择。通过科学规范化的管理，优质系列化的服务，初步建立了与国际惯例、与社会主义市场经济、与国情和市情相适应的、符合“两个转变”要求的人口与计划生育工作新思路和新的工作机制，管理与服务工作步入了法制化、科学化、制度化的轨道。

（三）基本做法

在40多年的人口与计划生育工作和实践中，我们始终掌握着一个重要“法宝”，就是坚持并不断发展“三为主”。我们坚持解放思想、与时俱进，不断进行观念创新、体制创新、机制创新和方法创新，在不同时期赋予“三为主”不同的内涵，走出了一条具有威海特色的人口与计划生育工作新路子。

──坚持坚定不移地贯彻党和国家的计划生育方针政策，采取综合措施治理人口问题。多年来，我们始终坚定不移地实施可持续发展战略和科学的人口发展战略，毫不动摇地坚持“三三三二一”方针，全面落实国家计生委提出的“二十字”机制，大力推进人口与计划生育综合改革，动员全社会各方面力量，采取政策、法律、宣传、教育、经济、行政等多种措施解决人口问题，走出了一条人口与经济、社会协调发展的路子。

──坚持解放思想和改革创新，用发展着的马克思主义人口理论指导人口与计划生育实践。与时俱进、改革创新是落实“三个代表”重要思想的关键，也是我们多年来计划生育工作发展的动力源泉。实践中，我们坚持不断解放思想，创新观念，在计生干部中确立了“五种观念”： 确立改革观，牢固树立因时而动、与进俱进、改革创新的观念；确立群众观，牢固树立人民群众是计划生育主人的观念；确立服务观，牢固树立寓科学管理于服务之中，为育龄群众提供优质服务的观念；确立权益观，牢固树立尊重和自觉维护育龄群众合法权益的观念；确立发展观，牢固树立综合治理协调发展的观念。观念的创新推动了实践的创新，推动了计划生育工作思路和工作方法的转变。从20世纪80年代初总结提出“三为主”工作方针，90年代初开展避孕节育措施知情选择，到90年代后期全面开展优质服务，再到新世纪初开展人口与计划生育二次创业，无不是适应形势发展、解放思想、改革创新的结果，从而推动了人口与计划生育工作不断巩固、发展、提高、上水平。

──坚持实施强根固本战略，努力实现计划生育高度群众自治。基础不牢，地动山摇。人口与计划生育工作的基础在农村村组和城市社区，我们抓这两个重心，不断改革、完善计划生育管理体制，形成了具有威海特色的管理模式。改革的根本标准就是提高群众满意率，最终目标就是在法律允许范围内，群众对计划生育活动实现高度的自觉、自愿、自主，基本内容是进行理论创新、制度创新、科技创新，其核心是制度创新。在农村，主要是按强化以人为本思想、强化村民自治、强化群众的主人翁地位的原则，在95%以上的村基本实现了计划生育村民自治的基础上，选择部分村进行改革试点。在试点村建立了村党支部、村委会领导下的计划生育协会负责制的工作模式，形成了“两委负总责、协会唱主角、家庭为中心、群众当主人”的农村计划生育管理新体制。村民根据法律法规和本村实际，制订了《计划生育协会章程》和《计划生育村规民约》，选举产生自治网络，实行自我教育、自我管理、自我服务，实现群众“五自主”，即什么时间生育由群众自主确定；什么时间结婚由群众依法自主确定；选择什么避孕措施由群众自主确定；是否接受生殖保健服务由群众自主确定；采取什么样的宣传模式由群众自主确定。在城市，主要是按照强化社区功能、属地管理、居民自治的原则，建立健全部门垂直负责体系、企事业单位法定代表人责任制和特殊人群属地化管理制度，推广“四分工作法”，对城市人口进行“分块、分类、分群、分责”管理，形成了“属地管理、单位负责、居民自治、资源整合、综合服务”的城市计划生育管理新体制。通过改革试点，我们初步找到了计划生育由行政干预为主向村民自治为主转变的新途径，找到了与国际对接的非政府组织管理计划生育工作的新路子。

──坚持以人的全面发展为中心，尊重人民群众作为计生工作主人翁的地位。我们党是人民群众利益的踏实代表者和实践者，人口与计划生育工作也必须始终代表人民群众的根本利益。在长期计划生育工作中，我市各级党委、政府和广大计生工作者，始终全心全意为人民服务的宗旨，坚持以人为本、以人的全面发展为中心，围绕稳定低生育水平，围绕满足群众对计划生育的需求，积极进行机制创新，最大程度地满足人民群众在计划生育和生殖保健方面的需求。深化计划生育宣传教育。按照温馨化、个性化、面对面、典型性的要求，搞好经常性、节日性、群众性、科普性的宣传，努力构建“大宣传、大联合、出精品”的工作格局，建立起计划生育公益性宣传机制。全面开展计划生育优质服务。以群众需求为导向，以技术服务为重点，大力实施“三大工程”，为群众防病治病，排忧解难，并随着群众需求水平的提高不断深化服务、细化服务、突出个性化服务。健全计划生育利益导向机制。主要采取落实奖励政策、政策优惠、项目优先、科技扶持、小额贷款等措施，对实行计划生育的家庭特别是独女户家庭，在划分宅基地、承包土地和渔船、子女入托、入学等方面都给予倾斜，真正使群众在实行计划生育中得到实惠。加快城乡社会保障体系建设。建立健全了养老保险制度、医疗、生育保险制度、女工保护制度，大力发展养老事业，解除群众实行计划生育的后顾之忧。由于我们始终坚持把人民群众的根本利益摆在第一位，计划生育工作得到了人民群众的拥护和支持，群众对计工作的满意度达98%以上。

──坚持科学管理，促进人口与计划生育工作的法制化、规范化和现代化。工作中，我们注重方法创新，把现代管理的理念、手段、方法引入计划生育工作之中。全面加强计划生育法制建设，把人口与计划生育工作放在依法治国的国际、国内大环境中去审视，树立法律至上的观念，以提高计划生育依法行政水平为核心，以维护广大育龄群众的合法权益为落脚点，把我市人口与计划生育工作逐步引入了依法管理、依法行政、依法服务的轨道。加强信息化工作。积极推进人口与计划生育“三网一库”建设，实现了省、市、县三级联网，各市区都建成了内部科室互联的机关办公业务局域网，实现网上信息、文件传输。通过信息化，带动了管理和服务的现代化。

二、未来展望

       我市计划生育工作经过四十多年的努力，完成了以实现生育现代化为标志的第一次创业，取得了历史性飞跃。在新世纪，我们将在第一次创业的基础上，继续深化“三为主”，坚持在继承中创新，在创新中发展，进一步解放思想，抓住机遇，乘势前进，大力开展以建设人口现代化为主要内容的二次创业，努力完成由生育现代化到人口现代化的第二次飞跃。

本世纪头10年，我市人口与计划生育工作总的指导思想是：高举一面旗帜─用“三个代表”重要思想统领人口与计划生育工作；坚持一条道路─走有中国特色的综合治理人口问题的道路；弘扬一种精神─解放思想，实事求是，与时俱进，改革创新；完善一个机制─进一步完善“领导重视、依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制；实现一个目标─努力做好“人口现代化试点市”工作，力争到2010年基本实现人口现代化，为我市全面建设小康社会创造良好的人口环境。

战略目标：到2010年，实现人口再生产类型现代化。建立现代人口增长模式，出生率达到持久稳定、低位水平，死亡率保持常态下水平，人口自然增长率稳定在零增长或负增长，人口总量控制在300万以内。实现人口素质现代化。人口身体素质强，教育科技素质高，思想道德素质好。实现人口结构现代化。具有能适应经济现代化、社会现代化、科技现代化要求的合理人口年龄结构、人口性别结构、人口城乡结构和人口产业结构。可持续发展能力不断增强，生态环境等到改善，资源利用效率显著提高，人口与经济社会协调发展。

战略重点：

──稳定低生育水平。全面贯彻国家现行的计划生育政策，坚持国家既定的人口与计划生育工作方针。不断完善适应社会主义市场经济体制的计划生育管理体制、工作机制和保障体系，全面实行依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理。继续实施强根固本战略，加快农村和城市计划生育综合改革步伐，形成高度有效的群众自我教育、自我管理、自我服务的自治机制。

──加强宣传教育。动员全社会和各级政府部门参与和支持人口与计划生育公益性文化建设，形成社会化宣传教育格局。开展面向基层、面向家庭、面向群众的经常性宣传教育活动，形成人人关心人口与计划生育事业的良好社会氛围。以“双进”、“双建”等活动为载体，大力宣传和普及科学知识，引导群众树立科学、文明、进步的婚育观，努力建设社会主义新型生育文化。

──大力推进优质服务。围绕生产、生活、生育，深化以技术服务为重点的优质服务，最大程度地满足群众计划生育和生殖健康需求，促进人的全面发展。大力普及生命科学知识，开展婚前医学检查、产前诊断、围产期保健、新生儿疾病复查等，提高出生人口素质。完善市、县、镇村四级技术服务网络，实行科技、卫生、计生部门联手，认真实施避孕节育、出生缺陷干预和生殖道感染综合防治工程，实现人人享有优质的生殖保健服务。加强健康促进，大力开展全民健身活动，提高人口健康素质。坚持教育优先发展战略，提高科学文化素质。加强精神文明建设，提高全民思想道德素质。

──加快计划生育系统政府信息化建设。加快信息化进程，改革管理方式和管理制度，在系统内建立办公业务自动化系统、综合决策信息支持系统、育龄人群信息管理系统，实现计划生育系统办公事务处理与公文运转自动化，信息交换与传输数字化，数据统计及异地查询、信息采集与分析以及宣传、服务、培训的网络化，提高办公效率和科学管理、科学决策水平，开辟为育龄群众服务的新途径，实现人口与计划生育信息资源的社会共享。

保障措施：

──加强对人口与计划生育工作的领导。各级党委、政府把做好人口与计划生育工作摆到可持续发展战略的首要位置，切实加强对计划生育工作的领导，做到责任到位、措施到位、投入到位。协调有关部门、有关方面共同做好人口与计划生育工作。全面实施科教兴市、经济国际化和城市化战略，进一步加强人口综合调控，从更宽的领域对人口问题进行综合治理。

──强化计生法制建设。加强计划生育法制宣传，重点宣传、贯彻国家《人口与计划生育法》、国务院《计划生育技术服务管理条例》、《流动人口计划生育管理办法》、《计划生育社会抚养费征收管理办法》和新修订的《山东省人口与计划生育条例》。提高依法行政水平，严格执法，文明执法，充分发挥群众监督和舆论监督作用，切实维护群众的合法权益，使人口与计划生育工作全面走上依法管理的轨道。

──加大资金投入。建立稳定可靠的投入保障机制，逐步提高人口与计划生育经费投入的总体水平，计划生育事业费增长幅度高于财政收入的增长幅度，全面落实中央提出的计生经费投入规定。同时，加大教育经费、科技经费、卫生经费投入，到2010年达到中等发达国家的投入水平。

──健全社会保障体系。围绕建立完善独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系，完善和规范“三条保障线”制度；进一步扩大城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险的覆盖面；加强对农村养老保险和合作医疗工作的引导，建立可靠稳定的社会保障基金筹措机制和健康营运及严格管理机制。积极发展社会福利、社会救济、优抚安置和社会互助等项事业，解除群众实行计划生育的后顾之忧。

──建设一支高素质的计生干部队伍。按照思想好、作风正、懂业务、会管理、关于做群众工作的要求，加强计划生育干部队伍特别是镇（街道）、村（居委会）基层计划生育干部队伍建设，建设一支适应形势发展、适应群众需求、适应建设法治国家新需求、适应全面建设小康社会新任务的高素质、专业化的计生干部队伍。改革干部人事制度，逐步形成人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低、人才结构合理、有利于人才脱颖而出、充满生机和活力的运行机制。全面开展以人口理论、优质服务、法律法规、职业道德等为主要内容的公务员专业知识培训，提高干部队伍的政治、业务素质和职业道德水准，增强法制观念、群众观念和服务观念。